学校首页
动态新闻
学术交流
学术沙龙

中国政府采购报专访刘慧书记

作者:   来源: 时间:2014-09-23 23:46:18    

1、三个“从无到有”

《政府采购法》无论是从概念上还是从管理的所有权、主导权方面,都对公共市场管理做出了很明确的界定。

《中国政府采购报》:刘老师,您好!众所周知,您是我国政府采购理论最早的启蒙者之一。这么多年走过来,您应该对政府采购很有感情,很有感受。在《政府采购法》颁布10周年之际,我们很想听听您对这部法的评价和思考。

刘慧:如果从法本身来说,《政府采购法》实施后,我国政府采购制度改革实现了三个“从无到有”。

第一是在政府采购领域,法律规章制度实现了从无到有,弥补了法律的空白。

第二是实现了政府采购监管体系的从无到有。在此之前政府采购的运行基本上都是各单位以任意的一种方式进行管理,但因为有了法,建立起相关的管理和监督机构,形成一个体系。我觉得这是非常重要的。

第三是各单位规范的操作机制建设也实现了从无到有。比如,采购前期、中期、后期的操作程序是什么,在10年过程中逐步得以明确。可想而知,如果没有这部法牵头,这三个从无到有是不可能实现的。

如果再扩大一些来说,《政府采购法》的确立实际上对公共市场、公共资源交易领域的建设,也发挥出了非常巨大的作用。

一是它实现了公共市场的机制建设。如果说市场分为公共市场和非公共市场的话,那么,这部法出台之前,公共市场的管理机制和管理体制实际上是无序的,或者说是不存在的。当然《招标投标法》从某一个领域对公共市场的秩序进行了一些规范,但是它不是整体上的规范。而《政府采购法》实际上带动了或者是规范了公共市场整体上的机制和体制建设。

二是它对公共资源的购买和分配也做了规范。应当说任何一个国家,无论是政府还是个人,都非常关注公共资源分配。之前,我国对公共资源的购买和分配,实际上没有一部法可以管辖这个领域。常见的形式也只是政府的红头文件,规定某个事项该如何做。因此,《政府采购法》的颁布真正实现了从法律角度去规范公共资源的分配。

三是实现了对公共经济的有效管理,并逐步走向科学化。其实在《政府采购法》出台之前,或者说在加入WTO之前,我国并不强调公共经济,人们没有把公共经济当作一个研究领域来看待,也不怎么提公共市场和非公共市场这样的概念。现实的结果是忽视了对公共经济的建设,而比较重视对私人企业、普通购买的管理。

《政府采购法》无论是从概念上,还是从管理的所有权、主导权方面,都对公共市场管理做出了很明确的界定。所以,它不仅仅规范了政府采购领域中体制、机构、程序的建设,更重要的是实现了我国在公共经济、公共市场、公共资源方面的很多建设,而且是从空白的、没有任何一个法律作为参照物的前提下进行的。所以从这一点来看,我觉得它的贡献是非常巨大的,而且影响非常深远。

2、《政府采购法》是一个利益综合体

最后形成的法律条文是综合各方意愿、平衡各方利益的一个结果。

《中国政府采购报》:刚刚您对法作了一个高度评价,肯定了它的历史定位。但这10年来,我们在接触实践的过程中,也充分感受到了这部法受到的非议。其实,不同地域、不同部门可能对这部法的理解不同,执行中也存在着较大的弹性。在您眼里,这部法在哪些方面有待完善?

刘慧:当时在这部法的起草过程中,我们就有很多讨论。其实有很多外国专家都建议把《政府采购法》写成一个比较详细、涉及采购程序、具体做法的法律。但国内的专家有不同的想法,有的建议越细越好,有的则建议应笼统原则些。但是原来建议对有些部分的原则笼统,也不是像出台后的这般笼统。

在该法经历“三读”后,有些方面,我们原来认为应当稍微原则些,反倒比较细;有些地方应当稍微详细一些,反倒笼统了一些。

《中国政府采购报》:这是为什么?是各方的意见不一致?

刘慧:对,我觉得就是这个原因。参加了那么多的立法研讨,我深刻地感受到了这一点。

起初,在起草小组小范围研讨的时候,法律的讨论稿是比较细的,比如说公开招标应该保证多少供应商参加、应该有多长时间、怎么进行等这个全过程都有详细的描述。但后来到全国大范围的研讨时,各部委包括一些省份的代表参加进来,各代表之间的意见就不太一样了。等到法律初稿提交到人大法工委后,法工委还要组织论证修改。后面的工作我们很多专家没有参加。至于其中有什么样的考虑,不是很清楚。但我感觉,最后形成的法律条文是综合各方意愿、平衡各方利益的一个结果。

《中国政府采购报》:就像是一幅画,自己画,可以完全按照自己的风格来。但是如果每个人都在上面画一笔,最终这幅画就不知道变成什么风格了。

刘慧:当时在参加立法研讨时,我比较坚持的意见是,既然第一次出台这样的法规,加之在公共市场领域没有类似的法规,而且会有类似的比如《招标投标法》的出台,那么对待这样的法应当谨慎。

我建议,法律管辖的范围应当稍微小一点,可以考虑把货物和工程先纳入,服务后纳入,以利于今后的调整。但可以想象,国家希望既然制定一个法律,就要把所有能管的东西全管起来。最后的结果是,涉及财政性资金的货物、服务、工程都被统了进来。从零开始到管辖这么大的范围,法律施行一开始就有一些机构觉得无所适从,执行一段时间之后发现,法律可以全面铺开,但在实践当中不一定能执行得足够深入。出现这样那样的问题,也就不足为奇。

3、修法将成为新的里程碑

所谓的政府采购科学发展观,就是应该把政府采购体系、机制建设放在解决实践问题、长远问题的过程中不断加以完善。

《中国政府采购报》:正是由于法在执行中体现出来的种种问题,业内对完善法规的呼声颇高。

刘慧:我觉得,应当对这部法进行修改完善,修订完再对细则进行建设。因为现在政府采购实践的发展,已超出了法的涵盖范围。比如说电子化、协议供货等。事实上,随着时代的发展,一些新的制度、手段和技术都已经在政府采购中开始应用。

如果总的法规没有明确,而在实施细则中突然涉及到,这将会在实践中产生一些误区。就比如说电子化,《联合国贸法委货物、工程和服务采购示范法》中的一项规定是:即使实行电子化,也必须要保证纸质招标文件同时存在,以保证不歧视中小企业。因此,如果我们只在实施细则中推行采购电子化,而没有在法律中加以规定,则有可能会因缺少从政府采购政策功能、地区差异等宏观管理角度的考虑,而在实践中产生新的矛盾。

《中国政府采购报》:您在2007年时曾提出政府采购需要用科学发展观来作指导。当时为什么提出这种想法,它的内涵是什么?

刘慧:我觉得政府采购虽然有了法,有了各种各样的管理机构,但是不应该僵化。因为无论是法律还是理论,都是要服务于实践的。而现实又是跟着时代在不断变化。比如,当时我们制定《政府采购法》时想着怎么防止腐败,有一种呼声强调,如果《政府采购法》能遏制腐败,它的立法目的就达到了。我当时是持反对意见的,腐败问题不仅仅发生在政府采购领域,我们只能从制度上去防范腐败,但不可能完全靠这部法去治理腐败,它不是一个反腐败法。

《政府采购法》要指导实践服务实践。因此,所谓的政府采购科学发展观,就是应该把政府采购体系、机制建设放在解决实践问题、长远问题的过程中不断加以完善。现在可以用实施细则来调整,但3年、5年后还会修改。我们不能那时侯再说,现在的规则是不对的。实际上,国外的法规都是每3年或5年进行一次完善。

《中国政府采购报》:一晃都10年了,我们的法还没有调整过。

刘慧:对,所以我觉得修改《政府采购法》非常迫切,否则有些不良习惯形成之后,再想矫正比从零开始更难。

《中国政府采购报》:但我们明显感觉,我们法律的更新速度特别慢。10年积累的问题不少了,可到现在《政府采购法》的修订还没列入议程。

刘慧:应该说已经慢到一定程度。不妨设想一下,经过10年有法护航的实践,如果现在把法的修改列入议事日程,那将促使大家回到理性、客观、科学的层面来研究问题、讨论问题,非理性的声音自然会减少。如果能这样,这将是政府采购发展的一个新的里程碑。

4、理论和现实应有机结合

政府采购领域确实应有更多的理论专家深入到实践中去研究现实问题,然后针对现实提出从根本上解决这些问题的理论依据。

《中国政府采购报》:从最早的招投标到政府采购,再到近年来提出的公共采购,您自身的学术研究体系在不断丰富发展。您是如何对待理论研究工作的?

刘慧:我觉得,政府采购是综合性的专业,涉及管理、法律、经济贸易、政治制度等,需要融合不同学科、不同专业的思想,才能有所发展。而政府采购完整科学的理论框架和体系,一定是各个不同专业领域的共同建设。

《中国政府采购报》:在过去,国外的经验和理念往往会成为我们研究或立法的直接参照。您认为,当前国际上有哪些成果能为我们提供借鉴意义,或者说政府采购未来应该吸收哪些方面的内容与国际接轨?

刘慧:我觉得,我们应该吸收一些国际上的公共市场和公共经济理论。

《中国政府采购报》:为什么?

刘慧:我国自1949年到改革开放前,实际上是没有公共经济、公共市场概念,全都是计划经济,不需要什么理论,只要设计政策就行。

但是,当真正走向市场经济时,就要有科学的手段加以调控管理。这就需要我们有一套比较完备的制度措施、理论。比如,汇率要调整0.1个百分点,最后的效果是什么,应该有一个科学的预期。这个预期是建立在理论测算的基础上的。政府采购也一样,当我们想制定一个支持中小企业的政策,它执行的效果在什么程度上能够保证既鼓励了中小企业又不伤害大企业的利益,这需要有一个度的把握。在公共市场、公共经济方面,国外理论是比较成熟的,其科学性值得借鉴,但是也不能完全照搬,毕竟各国的体制、环境都不一样。

《中国政府采购报》:记得有一次跟您聊天,您提出一种观点,说现在理论和实务的互动处于一个比较差的时期,这其实涉及理论和实务的结合度和适应性问题。您怎么看待这个问题?刘慧:政府采购是一个综合各个专业各个学科的领域,出现的问题也反映在各个层面上。既然是这样,就不可能在理论上开出一剂药来根治百病。

现在,有个比较好的趋势是大家开始重视理论和现实的结合,但还没完全做到。政府采购领域确实应该有更多的理论专家深入到实践当中去研究现实问题,然后针对现实问题提出一些办法,找到解决这些问题的理论依据。这是下一步政府采购领域的专家们需要着重思考的地方。

5、政采需要更多的专业人才

将来修订法或制定细则时,如果有一批善于思考又有专业背景和实践经验的人参与,就不会像我们过去那样摸着石头过河。

《中国政府采购报》:从这几年您的工作来看,您对政府采购专业人才的培养倾注了大量心血,包括设立本科政府采购专业方向、前段时间举办的首届政府采购大学生论坛等。10年来,专业人才在政府采购领域一直很缺乏。

刘慧:回想起来,从开始带研究生到现在差不多10年了。国际关系学院应该是最早开展全国政府采购研究生方向教育的高校。2006年,我们觉得整个政府采购领域比较缺乏相关人才,再加上教育部希望每所大学在开设专业时体现自己的特色。所以,当学院讨论这个问题时,就提出既然我们的教师团队在政府采购方面有这么多的建树、成就,为什么不把它当作一个专业来发展?

《中国政府采购报》:在政府采购学科建设上,国际关系学院积极作为。

刘慧:经过2年的申报和建设,2008年国际关系学院政府采购专业方向的本科开始了首次招生尝试。

有件事我觉得很有意思,去年我们主办了一个国际研讨会。来自国外的专家在会上也提到了人才培养问题,大家一致认为这个领域缺乏专业人才,这是我们原来没有想到的,也为我们开展政府采购学历培养提供了很多信心。

其实,这个领域需要年轻人、新生力量的参与,我们应该有更多的专业化人才进入这个领域,为它积累经验,使它发展得更加科学、合理。试想一下,如果将来修订法律或是制定细则时,能有一批善于思考又有专业背景和一定实践经验的人来参与,就不会像过去我们这批人那样摸着石头过河。